Sostenibilità e Turismo
La legislazione della rigenerazione e il consumo del suolo a saldo zero

Si riporta il testo della relazione dell’avv. Maurizio Pavirani sul tema “Sostenibilità e Turismo: la legislazione della rigenerazione e il consumo del suolo a saldo zero”.

La relazione ha introdotto la discussione del tavolo di confronto condotto dall’avv. Maurizio Pavirani nell’ambito dell’evento “Cerviarchitettura” tenutosi a Cervia il 10-11-12 maggio 2019.

Indice: 1) Sostenibilità e turismo, 2) il quadro comunitario di riferimento, 3) la legislazione nazionale: uno sguardo su Gran Bretagna, Germania e Italia

1) SOSTENIBILITA’ E TURISMO

Il concetto di sostenibilità può avere contenuti diversi, il titolo di questo incontro lo pone in relazione con il turismo e con la materia urbanistica.
Per quanto riguarda il primo collegamento, tale concetto è utilizzato da due importanti organizzazioni.
Per l’Organizzazione Mondiale del Turismo, il turismo sostenibile è definito come “quella forma di turismo che soddisfa i bisogni dei viaggiatori e delle regioni ospitanti e allo steso tempo protegge e migliora le opportunità per il futuro”.
Per la Associazione Italiana del Turismo Responsabile, il turismo sostenibile è quello “attuato secondo principi di giustizia sociale ed economica nel pieno rispetto dell’ambiente e delle culture. Riconosce la centralità della comunità locale ospitante e il suo diritto ad essere protagonista nello sviluppo turistico sostenibile e socialmente responsabile del proprio territorio. Opera favorendo la positiva interazione tra industria del turismo, comunità locali e viaggiatori”.
In ambito urbanistico la legge della regione Emilia Romagna n. 24/2017 fa espresso riferimento alla DIR. CEE n. 42/2001, la quale pone in relazione “lo sviluppo sostenibile” di un territorio con il fine di garantire “… un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi …”.
In particolare e per quanto qui interessa, la direttiva, all’art. 3, prevede che la valutazione ambientale venga effettuata anche per i piani e i programmi del settore turistico.

La prima relazione pone in risalto le interazioni socio economiche che lo sviluppo dell’industria del turismo può e deve promuovere per essere “responsabile” e “sostenibile”, la seconda indirizza la pianificazione urbanistica e turistica verso la tutela della qualità dell’ambiente e del territorio.

2) IL QUADRO COMUNITARIO DI RIFERIMENTO

Il secondo tema, quello della legislazione, è conseguente agli obiettivi che le comunità intendono perseguire. Nel caso specifico, quelli appena sinteticamente descritti.
Sotto questo profilo possiamo individuare tre livelli principali: comunitario, nazionale e regionale.
L’occupazione del suolo, pur non sussistendo in materia urbanistica una competenza specifica delle istituzioni europee, è stata oggetto di interventi del Consiglio Europeo sin dal 1972, con la “Carta Europea del Suolo”.
Successivamente, l’influenza dell’attività di indirizzo normativa della comunità si è via via consolidata. Il tema è stato affrontato nell’ambito delle politiche di coesione economica e sociale e territoriale.
Gli argomenti principali che caratterizzano tale produzione di regole, raccomandazioni e comunicazioni sono il suolo, inteso come risorsa limitata e fragile, essenziale per consentire la vita dei vegetali, degli animali e dell’uomo sulla superficie della terra. A questo fine “qualsiasi politica di pianificazione territoriale deve essere concepita in funzione delle proprietà dei suoli e dei bisogni della società di oggi e di domani”
Pur non adottando provvedimenti in forme tali da essere immediatamente applicabili dai singoli stati, le istituzioni europee hanno continuato a segnalare le conseguenze economiche che il degrado ambientale comporta. In particolare con la Comunicazione del 22.02.2006, (COM 2006-231), la Commissione ha affrontato il tema non solo con riferimento alla sua occupazione ed alla permeabilità dello stesso, bensì anche alla sua funzione vitale: “Visti i tempi estremamente lunghi di formazione del suolo, si può ritenere che esso sia una risorsa sostanzialmente non rinnovabile. Il suolo ci fornisce cibo, biomassa e materie prime; funge da piattaforma per lo svolgimento delle attività umane; è un elemento del paesaggio e del patrimonio culturale e svolge un ruolo fondamentale come habitat e pool genico”.
La comunicazione raccomanda di adottare una legislazione finalizzata alla protezione e all’uso sostenibile del suolo e ad assicurare la sua protezione nella formulazione e nell’attuazione nelle politiche comunitarie, nazionali e locali, indicando come compito delle istituzione europee quello di emanare una direttiva quadro.
Con la comunicazione della Commissione del 20.09.2011, (COM 2011-571) sono stati fissati i tempi della “Tabella di Marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse”. Questo progetto prevede che entro il 2050 “ … tutte le risorse materie – prime, energia, acqua, aria, terra e suolo – saranno gestite in modo sostenibile” . La mappa per giungere a questo obiettivo anche per il suolo, seguendo un percorso lineare, prevede che nel periodo 2000-2020 l’occupazione di nuove terre in Europa sia ridotta in media di 800 Kmq l’anno.
Anche la qualità degli edifici è coinvolta in questo processo, il quale determinerà un ammodernamento importante dell’industria delle costruzioni. In particolare la commissione prevede “… entro il 2020 la rinnovazione e la costruzione di edifici e infrastrutture raggiungerà elevati livelli di efficienza nell’impiego delle risorse. L’approccio che tiene conto del ciclo di vita sarà applicato, su larga scala, a tutti i nuovi edifici, i quali dovranno raggiungere un consumo di energia quasi nullo e saranno molto efficienti per quanto riguarda i materiali; saranno inoltre varate strategie per gli edifici esistenti, essi saranno rinnovati al tasso del 2% l’anno. Il 70% dei rifiuti di costruzione e di demolizione non pericolosi sarà riciclato. La Commissione intende adottare misure, se del caso applicando un “test PMI”, per stimolare la domanda e la diffusione di pratiche di costruzione efficienti tenendo conto dei costi attinenti all’intero ciclo di vita e di modalità di finanziamento adeguate; ampliare ulteriormente l’ambito di applicazione degli Eurocodici per definire criteri legati alla sostenibilità; mettere a punto incentivi per premiare gli edifici efficienti in termini di utilizzo di risorse e per promuovere l’uso sostenibile del legno nella costruzione” (per approfondimenti si veda: Comunicazione sulla competitività sostenibile nel settore edilizio, 2011, e Comunicazione sugli edifici sostenibili, 2013).
In fase di verifica dell’attività svolta la Commissione con la Comunicazione del 13.02.2012 (COM 2012-46) ha constatato che “… la degradazione dei terreni, nelle sue varie forme è un problema fondamentale e persistente”. La comunicazione appena citata attribuisce questa tendenza all’utilizzo del territorio in varie forme: “… l’occupazione di terreni a fini urbanistici e per la costruzione di infrastrutture, i fenomeni atmosferici legati ai cambiamenti climatici, alla desertificazione (…), la crescita della popolazione mondiale, l’aumento del consumo di carne e latticini nelle economie emergenti e il crescente ricorso alle biomasse a fini energetici e altri fini industriali causeranno un maggiore sfruttamento dei terreni e una potenziale degradazione dei suoli a livello mondiale .. ”.
Ad integrazione di quanto sin ad ora esposto si segnala la “Convenzione europea sul Paesaggio” sottoscritta a Firenze il 20 ottobre 2000.

3) LA LEGISLAZIONE NAZIONALE: UNO SGUARDO SU GRAN BRETAGNA, GERMANIA E ITALIA

In questo contesto, ma anche indipendentemente da esso, Il governo britannico è stato tra i primi ad assumere provvedimenti finalizzati alla protezione del suolo. Nel secondo dopoguerra la Gran Bretagna ha avviato la politica di contenimento della diffusione urbana con il New Towns Act del 1946 e il Town and Country Planning Act del 1947. Obiettivi di questi provvedimenti erano quelli di concentrare lo sviluppo urbano in prossimità delle aree già urbanizzate e la conservazione delle superfici aperte ed agricole. Queste politiche sono state confermate con il Planning Policy Guidance 2, 1998-2001, con il quale si conferma il ruolo tradizionale delle grandi fasce verdi metropolitane a uso agricolo, al fine di contenere spazialmente lo sviluppo delle aree urbanizzate. Oltre alla funzione agricola produttiva, si incoraggiano anche gli usi legati al tempo libero, allo sport ecc..
L’idea è che debba essere mantenuta, attorno ai centri abitati, una fascia verde occupata da boschi, terreni coltivati e luoghi di svago all’aria aperta. Lo scopo fondamentale di una cintura verde è impedire la scomposta proliferazione di costruzioni che vadano ad inquinare questo spazio di rispetto. essa venne proposta, per la prima volta, attorno alla Greater London nel 1935. Successivamente fu confermata con i provvedimenti sopra indicati, i quali consentirono alle autorità locali di includere proposte per la costituzione di green belt nei loro piani di sviluppo.
Anche la Germania è da annoverare tra i primi paesi che hanno dato attuazione alla legislazione di tutela del suolo.
Le politiche fondamentali sono state avviate a partire dal 1985, con l’impostazione di una strategia di tutela dei suoli, con il fine di invertire la tendenza alla loro occupazione. Esse sono state attuate con provvedimenti legislativi assunti nel 1998, 1999 e 2004, i quali hanno inserito la riduzione del suolo nell’ambito degli strumenti per perseguire uno sviluppo sostenibile.
Nello specifico tali politiche son state finalizzate ai seguenti obiettivi:
– “la riduzione e il miglioramento qualitativo dell’occupazione di suolo, per usi insediativi e la mobilità in considerazione delle necessità ecologiche, sociali ed economiche”;
– “il riuso di aree già consumate (ciclo delle aree), a compensare le nuove destinazioni con la permeabilizzazione o naturalizzazione di altre aree, sostenendo comunque un buon sviluppo economico, un adeguata offerta di alloggi e un’alta occupazione nel settore delle costruzioni.”

Nel nostro Paese l’attenzione a questi temi può essere individuata nella locuzione “governo del territorio” utilizzata all’art. 117 della Costituzione, per indicare le materie di legislazione concorrente.
Uno specifico riferimento alla qualità delle aree urbane è contenuto nella legge n. 10/2013, norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani, la quale all’art. 6 dispone “… le regioni, le province e i comuni, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e delle risorse disponibili, promuovono l’incremento degli spazi verdi urbani, di «cinture verdi» intorno alle conurbazioni per delimitare gli spazi urbani, adottando misure per la formazione del personale e l’elaborazione di capitolati finalizzati alla migliore utilizzazione e manutenzione delle aree, e adottano misure volte a favorire il risparmio e l’efficienza energetica, l’assorbimento delle polveri sottili e a ridurre l’effetto «isola di calore estiva», favorendo al contempo una regolare raccolta delle acque piovane..”.
Nel maggio del 2016 la Camera dei Deputati ha approvato un disegno di legge, il quale ha affermato i seguenti principi: a) “Il riuso e la rigenerazione urbana costituiscono princìpi fondamentali della materia del governo del territorio”; b) “… necessità di una valutazione delle alternative di localizzazione che non determinino consumo di suolo”.
Allo stato è all’esame del Senato il disegno di legge n. 1131, comunicato alla presidenza l’11.3.2019, denominato “ Misure per la rigenerazione urbana”, il quale indica tale pratica quale alternativa al consumo del suolo. Nella relazione alla presentazione di tale disegno di legge la rigenerazione è indicata come un metodo, “… non è costituita da regole preconfezionate, ma da approcci e analisi dedicati, non è una soluzione immediata, ma occorre tempo per apprezzarne i risultati positivi, non esula dalla normativa, ma se ne serve in maniera intelligente per raggiungere degli obbiettivi e fornire delle risposte”.
Nel frattempo alcune regioni hanno approvato leggi di governo del territorio, le quali prevedono significative disposizioni finalizzate al contenimento del consumo del suolo e di rigenerazione dei territorio urbanizzato.
Tra queste la regione Veneto con la legge regionale n. 14/2017 e al regione Emilia Romagna con la legge regionale n. 24/2017.

Cervia, 11 maggio 2019

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